2030年我國城鎮化率的目標為70%，在此目標的導向下，各地都在大力推進新型城鎮化建設，如何做好新型城鎮化，需要從區域開發運營的角度入手，區域開發運營是以土地運營為基礎，以產業運作為保障，以資本運作為核心，通過提升新城的整體價值來獲得未來投資收益。土地一階開發作為區域開發運營的開始，重要性不言而喻，可以說目前政府和社會資本想要參與新型城鎮化建設，讓相關項目順利落地，須重視土地一階開發這一關鍵基礎工作。如何選擇土地一階開發的模式是本文想要探討的內容。

對于“土地一階開發”這一概念，目前并未出現在全國性的法律法規中，只有在一些地方性法律法規中得到解釋。

土地一階開發早些被定義是在2002年發布的《北京市土地一階開發管理暫行辦法》中，其條二規定“本辦法所稱土地一階開發，是指政府對中關村科技園區范圍內的國有土地，統一進行拆遷、市政基礎設施建設的行為。”隨后2005年的《北京市土地儲備和一階開發暫行辦法》以及2006年的《北京市土地一階開發項目招標投標暫行辦法》都進一步對土地一階開發進行了定義，認為其包括前期手續辦理，組織征地拆遷和市政基礎設施建設，終達到供地的條件。

為了較好的把握和理解土地一階開發的內涵，我們需要引入土地儲備這一概念，將其與土地一階開發相對比。土地一階開發其實是伴隨著土地儲備這一政府行為應運而生的，在我國實行招拍掛土地出讓制度之前，并未嚴格區分土地一二級開發，沒有熟地出讓這一說法。1999年左右我國對經營性用地實行了招拍掛制度，至此土地儲備和土地一階開發正式推廣開來，招拍掛制度也使得土地一階開發和二級開發成為兩個相對獨立的過程。根據2017年新修訂的《土地儲備管理辦法》，條二指出土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為。可以看出，土地儲備大致可以分為三個主要步驟：①征購②土地前期開發③土地存儲及出讓，進一步根據財綜[2018]8號文《土地儲備資金財務管理辦法》中有關土地儲備資金的使用范圍可以得出：征購是指征收、收購、優先購買或收回土地，支付土地價款或征地和拆遷補償費用；土地前期開發是指與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。結合之前關于“土地一階開發”的闡述，我們可以看出土地儲備包含土地一階開發，土地儲備的前兩個步驟可以等同于土地一階開發。

考慮到我國土地儲備利用制度和土地出讓制度，本文定義土地一階開發的內涵為：在符合城鄉規劃、土地利用規劃的前提下，由政府或者政府通過授權委托和招投標確定的具備相關資質的企業對一定范圍內的土地進行征收、拆遷、補償、安置并進行基礎設施及公建配套設施的建設，使該區域土地達到“N通一平”（熟地）的建設條件的全過程。

2018版的《土地儲備管理辦法》中明確規定了土地儲備工作統一歸口國土資源主管部門管理，土地儲備機構承擔土地儲備的具體實施工作，國土資源主管部門對土地儲備機構實施名錄制管理，并定期更新。可見，進行土地儲備的責任主體只能是政府，并且土地儲備機構作為僅有實施主體。但通過之前分析，土地一階開發作為土地儲備的重要環節，完全可以引入市場機制，通過競爭性選擇企業承接土地一階開發工作。

通過查閱文獻及各地實際案例，筆者認為根據政府和企業在土地一階開發中所處的不同位置，相互博弈的程度可以將土地一階開發模式分為以下四種：

該模式下，土地儲備機構全權負責土地一階開發，每一個環節都由土地儲備機構或政府組建項目公司（也就是我們熟知的城投公司）進行實施，開發建設后將熟地交由國土資源主管部門，再面向市場以“招拍掛” 方式公開出讓。例如：北京市在一階開發時，由土儲所負責前期的規劃、方案的報批，通過財政撥款或土地儲備貸款籌措資金，終完成一階開發后交由土地交易所招拍掛。再如：上海市是由上海市土地儲備所和上海市地產集體聯合完成，由土地儲備所針對拆遷補償部分進行協商，達成一致后，由地產集團具體負責拆遷和后期的基礎設施建設。

可以看出政府為主體模式下，土地一階開發可以較快的完成，特別是政府的天然屬性使得在征地拆遷上具有得天獨厚的優勢，而一階開發中征地拆遷又是其中的難點和風險點，此種模式有利于土地儲備工作的快速推進。同時政府又可以牢牢把控土地市場價格，避免土地增值收益流失。但是另一方面，土地開發過程中所產生的所有資金需求都要由政府來承擔完成，資金壓力較大。

值得注意的是，國土資源部于2010年進行“兩整治一改革”專項行動，提到：土地儲備機構須與其下設或掛靠的從事土地開發相關業務的機構脫鉤，土地前期開發須按規定通過招投標方式選擇工程實施單位。而2016年發布的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》又再一次強調：各地區應當將現有土地儲備機構中從事政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務部分，從現有土地儲備機構中剝離出去或轉為企業。并進一步規范土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。可見結合目前地方政府債務高筑的形勢，政府為主體的一階開發模式越來越受到限制，也越來越不被選擇。

該模式下，主要的特征是企業集一階開發和二級開發于一身，完全掌控地塊的價值。常見有兩類：一類是我國實行招拍掛制度初期，經常實行的毛地出讓方式，企業在一階開發完成后，可以選擇進行二級開發或者轉讓土地使用權進行獲利。二類是如某些省市的城中村政策可以讓企業在一階開發后順利低價定向摘牌，曲線拿地從而獲利。

這種開發模式目前看來會給城市發展帶來隱患。首先，地價偏低，政府不能從中充分收益，無法達到補貼財政的作用。其次企業可能會為了追求高利潤，而拖延宗地的開發，等待市場上行時再開發或轉讓，造成土地閑置，這其實與我國目前的城鎮化政策是相悖的。隨著我國土地儲備制度的完善，企業為主體的一階開發模式漸漸已經被禁止。

該種模式是在政府作為土地儲備的主體下，通過競爭性選擇，把土地一階開發的相關業務交由社會力量實施，社會力量扮演承接主體或供應商的角色，一階開發完成后由國土部門進行招拍掛在二級市場進行交易，終形成政府為主體、市場運作、企業參與的良性機制。它的特點是企業和政府部門可以進行明確的責任劃分和業務分工，同時，對一階土地和二級土地的市場也進行了清晰的界定和隔離。企業在一階開發過程中，負責從資金籌措到基礎設施建設的全過程，政府能有效利用市場資源，減輕政府資金和管理上的壓力。

需要注意的是該種模式下，當前政策實行的是“負面清單”制，需要嚴格按財綜[2016]4號文《關于關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》和財預[2017]87號文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》規定的路徑實施，即：土地一階開發分為土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務和儲備土地的前期開發兩個環節，其中儲備土地的前期開發嚴禁作為政府購買服務。那么政府在選擇社會力量進行土地一階開發時，需要針對拆遷安置補償服務采用政府購買服務模式而土地的前期開發采用政府采購工程模式進行區分，才能滿足合規性。

土地一階開發采用PPP模式是目前國家和社會資本在探索的一種全新的合作思路。發改委[2014]27號文和財政部財金[2014]76號文都對PPP模式作出了解釋，分別為：政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營權、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系；政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，通常模式是由社會資本承擔設計、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理收益。通過以上對PPP的描述，可以發現土地一階開發中的征地拆遷安置服務和基礎設施、公建配套的建設都具備公共產品或服務特性，而傳統的土地一階開發中通過競爭性方式利用社會力量去承接相應業務等等這些特點與PPP模式存在高度相似性。所以筆者認為PPP模式是土地一階開發的未來趨勢，即使財金91號文中提到PPP項目主體或其他社會資本不能作為項目主體進行土地收儲和前期開發工作，也并不代表國家對于土地一階開發采用PPP這種模式進行了限制，這恰恰表示國家希望規范化的用PPP來推進土地一階開發工作。

需要注意的是，在采用PPP模式時要注意項目合規性問題，現行規范下，單獨的土地一階開發是不能作為PPP項目實施的，也就是僅有征地拆遷和基礎設施建設等內容而無運營的一階開發,本質還是BT，這與政府想構建的政企長期合作關系相背離，經過查閱新的進入財政部PPP項目庫的示范項目（第四批次）后，筆者認為目前土地一階開發項目采用PPP模式主要集中在兩類：

（1）一類是傳統土地一階開發模式加后期運維服務，也即企業不僅要完成土地平整、基礎設施及公共設施的建設工作，更重要的是對道路管廊等基礎設施進行運營維護，對醫院、學校、文化等公共設施進行經營管理。由于PPP的合作期限為十年以上，所以想采用PPP模式來進行土地一階開發就須加入運營服務等內容。這類PPP項目前景并不明朗，因其有盈利能力有限且投資回收期長等弊端。

（2）二類是廣義土地一階開發，即產城交互理念下的區域綜合開發或特色小鎮項目。這類土地一階開發PPP項目是從頂層設計、橫向打造、豎向打造、產業運營四個方面入手，不僅要負責一類PPP項目的全部內容，還要進行產業研究、園區品牌塑造、招商服務、企業發展服務等內容。本質就是為政府提供區域開發的一攬子解決方案，產業導入是其中的關注點，土地一階開發作為載體為后續區域綜合開發做好準備，終區域各方面得到本質提升，政府也獲取了土地增值收益和稅收收益，城鎮化率不高、城鄉二元化問題得到解決，這與目前國家大力推廣的新型城鎮化建設是契合的。

文：唐昊

編輯：張琳

來源：中建重固